11/09/2008 - 16:48 - Atualizado em 12/09/2008 - 20:11

20 anos de cidadania no Brasil

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Como a Constituição de 1988 promoveu avanços nos direitos do cidadão – e deixou lacunas na economia

PorLeandro Loyola

No próximo dia 5 de outubro, faz 20 anos que foi promulgada a Constituição de 1988, chamada "cidadã" pelo então presidente da Assembléia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães. Pode haver algum exagero nesse epíteto. Mas hoje está claro que a Constituição de 1988 promoveu um avanço no conceito de cidadania. "Ela contribuiu para sua popularização", diz o historiador José Murilo de Carvalho, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). "E introduziu instrumentos legais importantes de afirmação democrática". Ao mesmo tempo, a Constituição ficou incompleta. Até hoje, sofre um aperfeiçoamento contínuo que leva muitos a considerá-la uma "colcha de retalhos" em eterna reforma, descolada da realidade de uma economia moderna. Após 20 anos, qual é, afinal, o legado real da Constituição de 1988?

Essa é a questão central que norteia esta edição de ÉPOCA Debate. Para responder a ela, é preciso reconhecer – de modo enfático – os avanços expressos naquele documento histórico, que inaugurou a moderna democracia brasileira. Em 1988, a Constituição trouxe inovações que hoje parecem triviais. Durante mais de 150 anos, os analfabetos – maioria ou um número expressivo da população – estiveram excluídos da vida política. Pois a Constituição garantiu a eles o direito ao voto, assim como aos menores entre 16 e 18 anos. Também concedeu a todo cidadão o direito de saber todas as informações que o governo guarda sobre ele, um recurso conhecido como hábeas-data. Depois da Constituição, foram elaborados nos anos seguintes um novo Código Civil, o Código de Defesa do Consumidor, o Estatuto da Criança e do Adolescente e o Estatuto do Idoso. O racismo passou a ser considerado crime inafiançável. Há ainda um capítulo inovador sobre meio ambiente e uma legislação sobre a questão indígena que, se não evita conflitos pontuais, pelo menos protege a minoria.

O texto da Constituição de 1988 é profícuo em tratar de direitos civis, políticos e sociais e em criar mecanismos para que eles estejam a nosso alcance. Em algumas passagens, ele chega a repetir a citação de direitos. Até sua ordem foi alterada para firmar esse ponto. "A organização do texto constitucional de 1988 traz os direitos fundamentais à frente da organização do Estado. Esse sistema é o contrário do tradicional", diz o advogado constitucionalista Luís Roberto Barroso, professor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). "Foi uma escolha deliberada do legislador. Simbolicamente, ele diz que a Constituição elege uma prioridade: coloca a preocupação com o cidadão à frente do Estado".

Em seu livro "Cidadania no Brasil – O Longo Caminho", o historiador José Murilo de Carvalho demonstra como a noção de cidadania sempre esteve no fim da fila das questões importantes no país. Durante o período colonial e o imperial (de 1500 a 1889), os escravos nem eram considerados pessoas – quanto mais cidadãos. Mesmo os "homens bons", a elite econômica e com direito a voto, não poderiam ser considerados cidadãos. Eles não tinham "a noção de igualdade entre todos perante a lei", porque exerciam desmandos em suas propriedades. "A Constituição de 1988 contribuiu para a popularização do conceito de cidadania a ponto mesmo de banalizá-lo", diz Carvalho.

Além de garantir direitos antes inéditos, a Constituição deu um passo importante ao criar caminhos para que os brasileiros os exerçam. "Ela redefiniu o escopo dos direitos e os mecanismos para garantir o alcance a esses direitos", afirma o cientista político Rogério Arantes, da Universidade de São Paulo, autor de um estudo sobre a Constituição, em parceria com o colega Cláudio Couto. "Houve uma ampliação do número de atores institucionais capazes de influenciar o jogo político", afirma o cientista político Fernando Abrucio. "O Ministério Público, o Supremo Tribunal Federal, os governos subnacionais e o Congresso Nacional, além de organizações mais amplas da sociedade civil, são atualmente peças-chave de um sistema que, historicamente, fora muito concentrado no governo federal e na Presidência da República".

O texto constitucional prevê a possibilidade de o Congresso votar projetos de lei elaborados por iniciativa popular. Os cidadãos podem participar de conselhos responsáveis por políticas públicas. Organizações com apoio popular podem questionar a legalidade de medidas no Supremo Tribunal Federal (STF), por meio de ações diretas de inconstitucionalidade ou de outros instrumentos jurídicos. "O Poder Judiciário foi o mais fortalecido a partir de 1988", diz o constitucionalista Barroso. Um efeito disso é a maior presença do Judiciário na vida cotidiana.

Nos últimos anos se tornaram comuns decisões judiciais que obrigam o governo a bancar remédios caríssimos para cidadãos que sofrem com alguma doença e não têm como pagá-los. Recentemente, o STF decidiu, após longo debate, liberar as pesquisas com células-tronco retiradas de embriões. Há um novo debate em curso no STF sobre a interrupção da gravidez quando a mãe descobre que o feto não tem cérebro. Outro caso foi o recente entendimento do Supremo sobre o nepotismo no serviço público. Provocado, o STF entendeu que a Constituição proíbe ocupantes de cargos públicos de empregar parentes em cargos de confiança. Por isso, deputados, senadores, prefeitos e governadores estão sendo obrigados a demitir seus parentes. O tema faz parte de um dos 142 dispositivos da Constituição que, após 20 anos de espera, ainda não foram regulamentados.

E é aí que a Constituição de 1988 revela suas limitações. Desde sua promulgação, ela tem sido alvo de críticas. O primeiro a bater foi o então presidente José Sarney, que afirmou que ela tornaria o país "ingovernável". Economistas afirmavam que o governo não conseguiria cumprir as novas obrigações sociais estabelecidas no texto constitucional, pois elas custariam caro ao Estado. "É precisamente na preservação desse sistema de favores, pelo qual o Congresso finge acreditar na possibilidade de o Estado resolver todos os problemas nacionais, que está o mais sério risco para o país", escreveu na ocasião o economista Mario Henrique Simonsen. Muitas das previsões de Simonsen e de outros economistas se concretizaram – e os defeitos da Constituição estão hoje claros.

Eles começam no tamanho do texto. Com 245 artigos e 1.627 dispositivos, a Constituição brasileira é uma das maiores do mundo. E continua crescendo. Desde 1988, as 62 emendas feitas já a tornaram 25% maior (Veja: "A Evolução das Constituições"). Isso não é um defeito em si. O problema é a quantidade de temas tratados na Constituição. Ela é muito extensa porque regula atividades demais, especialmente na área econômica. Chega a ponto de determinar políticas públicas que poderiam ser deixadas para cada governo decidir. "A Constituição cobre tantos assuntos que inúmeras matérias podem virar questão judicial", afirma o constitucionalista Barroso. Na maioria dos países, as Constituições tratam dos princípios básicos, enquanto as políticas públicas ficam a critério de cada governo. Eles apresentam seus planos e os eleitores escolhem segundo o que acreditam.

No Brasil, é diferente. De acordo com um estudo feito pelos cientistas políticos Arantes e Couto, a Constituição de 1988 é a que possui o maior número de dispostivos que determinam políticas públicas em toda a História: 496. "Ela desce ao detalhe de dizer não só o que o governo tem de fazer, mas como tem de fazer", afirma Arantes. O texto constitucional especifica até mesmo o tamanho da parcela fixa do orçamento que o governo tem de gastar em educação e saúde.

Obrigar governos a gastar com o que é mais importante parece uma boa intenção. Mas isso na prática engessa a gestão pública e torna difícil para qualquer governo definir prioridades de acordo com sua linha de trabalho. É por isso que, desde 1988, não há governo que não tenha deparado com a necessidade de fazer emendas à Constituição para conseguir governar. Apesar de todas as novidades introduzidas na Constituição de 1988, a cidadania que virou carimbo do texto ainda é um ideal distante no Brasil. O acesso universal à educação foi conquistado, mas o ensino público gratuito e de boa qualidade – que traz a verdadeira cidadania, ao proporcionar a independência intelectual do cidadão – ainda é uma utopia.

Além dos gastos obrigatórios com saúde e educação, a Constituição, sempre sob o pretexto de garantir a cidadania plena, criou mais direitos sociais inéditos. Estabeleceu o direito à aposentadoria dos trabalhadores rurais e deficientes – mesmo aqueles que nunca contribuíram para a Previdência Social. Ao estabelecer acesso maior à Previdência e a obrigatoriedade dos gastos com saúde e educação, ela lançou as bases que levaram à redução da pobreza. "A Constituição pode ser considerada uma mãe dos programas sociais", diz o cientista político Sérgio Praça, organizador do livro recém-lançado Vinte Anos de Constituição. É significativo que, duas décadas depois, o programa social de maior sucesso seja o Bolsa-Família, que distribui dinheiro a famílias pobres por manter os filhos na escola.

Ao longo de 20 anos, o custo dessa opção pelo social está claro. Os constituintes criaram um modelo que obrigou o Estado brasileiro a gastar muito em benefícios sociais, especialmente com assistencialismo. É verdade que o dinheiro foi dirigido para corrigir uma secular desigualdade social, mas essa obrigação sufocou a capacidade de investimento do Estado. A carga tributária explodiu – e o país clama por reformas estruturais para crescer com mais vigor.

Por que, apesar dos sinais de alerta de economistas como Simonsen, os constituintes fizeram essas escolhas? Para entendê-las, é preciso transportar-se para 1988 e encarar seus dilemas com o olhar daquela época. Como aconteceu com suas antecessoras, a Constituição de 1988 é produto das crenças e da conjuntura de seu tempo. Elaborada depois de 21 anos sob uma ditadura militar, ela foi escrita ao longo de mais de um ano por um Congresso que ainda tinha na lembrança a sombra do autoritarismo. Por isso, seu texto se preocupa em garantir, para o futuro, aquilo que faltara no passado. Até ali, o mundo ainda era dividido entre capitalistas e comunistas. Um ano depois, o muro de Berlim cairia e muitas crenças iriam para o ralo. O contexto histórico em que foi produzido o texto constitucional, tema da próxima reportagem, é essencial para entender seus avanços e suas limitações.

Artigo original em http://revistaepoca.globo.com
Localizado pelo Google com as palavras chaves: constituição, 20 anos, avanços
Acesso em: 04 de novembro de 2008, 13:13

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